周口平坟调查：公益性公墓建设滞后致土葬反弹
http://news.ifeng.com/shendu/fzzm/detail_2012_11/21/19362369_0.shtml法治周末记者赵红旗
发自河南周口
点一炷香、烧一把纸钱……11月14日，是农历十月初一，位于河南豫东地区的周口市商水县的农田里，破土而出的麦苗绿绿的，一大早，就有人提着装有纸钱、香烛等祭祀的篮子来到田间地头。
“早清明，晚十一。现在坟被平了，俺就在坟地附近找个地儿祭祀一下逝去的亲人。”在商水县练集镇一块临路的麦田旁，一位王姓村民指着没有一个坟头的麦田对记者说。
今年3月以来，河南省周口市试点平坟复耕工作，并把所辖的商水县作为全市殡葬改革试点县。在世人深受传统殡葬习俗的影响下，此举与“入土为安、入木为贵”的思想发生激烈碰撞。
11月8日，清华大学教授许章润、北京大学教授张千帆、中国人民大学教授郑风田等26位学者发出联名呼吁书，建议立即停止正在进行的“平坟运动”。
面对由此引发的热议，部分法律界人士认为：“这是殡葬执法流于形式带来的后果。”
法治周末记者在周口市采访时得到证实，土葬是当地传统，国务院1997年7月颁布《殡葬管理条例》后，河南省以地方法规的形式通过了《河南省殡葬管理办法》，禁止将骨灰装棺土葬，但当地的习俗仍然是将火化后的骨灰装棺土葬，坟头不仅未减少，还呈增长之势。
周口市一位官员坦言：“殡葬执法可操作性不强，公益性公墓建设等配套措施跟不上，再加上‘入土为安’的丧葬观念根深蒂固，死人与活人争地的矛盾虽然很突出，但都在睁一只眼闭一只眼，平坟复耕工作之所以引发关注，其背后是殡葬法规如何落实的问题。”
殡葬执法时紧时松
“在村民们的眼里，坟地就是阴宅，高坟头上添土，被认为是做好事，若挖别人家祖坟，则是大不敬。平时每到清明、农历十月初一，当地村民都要提上祭品上坟祭祖。”商水县练集镇一位村干部说，殡葬刚开始改革后，村民们想不通，后来，在强硬的执法环境下，火化得到普及，老百姓也慢慢接受了，近些年执法又不严了，土葬开始反弹。
1999年生效的《河南省殡葬管理办法》规定，在火葬区提倡骨灰寄存等方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰，禁止将骨灰装棺土葬。在1999年之前一直沿用的《河南省殡葬管理暂行办法》，也规定火葬区禁止土葬。
但土葬是当地传统，在2009年以前，商水的殡葬火化工作曾抓得很严。
一位村干部回忆说，当时即便是装棺土葬，也要先火化。偷着土葬，一旦被举报，执法队会把死人挖出来，强制火化。2009年后，村里就很少有人主动火化了，一般找个风水先生看看，选个地儿葬了，几乎没有执法人员检查。
据一位知情者透露，商水县殡仪馆多年前承包给个人经营，2009年前，殡仪馆每年能赢利几十万元。2009年后，火化率下降很快，殡仪馆开始赔钱。
“火化后，骨灰没地方寄存，村级公益性公墓没有建立，老百姓将骨灰装棺土葬，执法部门也没办法。”这位知情者说，过去虽然年年都提殡葬改革，并未当成重点工作强力推进，落实力度不够。
今年5月底至6月初，周口市试点平坟复耕工作，商水县成为全市殡葬改革试点县，朱集村成为商水县殡葬改革试点村。
朱伟在商水县练集镇朱集村当了20多年的党支部书记，先后获得“全国劳动模范”、“全国优秀共产党员”、“河南省十大农民标兵”等荣誉称号。5月下旬，他提出，推进平坟复耕，村支书要带头，村委会成员、村民小组长、党员都要带头。
为发挥典型带动作用，镇上为朱伟提供了一台挖掘机，他叫上村里的十来个壮劳力，先从自家的坟头平起，一口气平了大大小小30多座坟头。第二天傍晚召集群众开会：“我家坟头平了，大家也要跟上。”就这样，干部带了头，全村总动员，该村1000多座坟全部迁入公墓，腾出十多亩良田。
朱集村是商水县殡葬改革的一个缩影。截至7月10日，全县火化率实现100%，彻底平掉坟头20237座，实现试点区域内20.5公里、主干道沿线6万亩粮田内无坟头。
11月6日，全省深化殡葬改革工作推进会在周口市召开。会上，副省长王铁向周口市颁发因殡葬改革工作成效显著省政府奖励的300万元奖金。
周口市市长岳文海在此次会议上介绍全市殡葬改革工作情况时说，周口是典型的平原农区、人口大市，土葬习俗浓重。今年以来，周口市委、市政府把深化殡葬改革作为一项民心工程来抓，做到了“四个覆盖、一个过半”，即惠民政策全覆盖、遗体火化全覆盖、公益性公墓全覆盖、平坟复耕全覆盖，平坟复耕任务过半。目前，全市350多万座坟头已平迁234.6万座，完成总任务的70%，恢复耕地近3万亩。
多部门牵制导致效率低下
“按照现有的法律法规，殡葬执法为民政部门，普及殡葬法律法规的宣传为司法局、宣传部门，资金拨付为财政部门，强制执行权为法院……缺少任何一个部门的配合，民政部门日常执法都存在难度。这也是殡葬改革进行了好多年，出现反复的深层原因。”周口市民政局有关人员以公益性公墓建设举例说，全市有3个国家级贫困县、2个省级贫困县，人口1200多万人，按照6‰的死亡率计算，每年约有7万人死亡，政府需要投入5000万元，公益性公墓建设更是需要1亿元至2亿元，负担很重。
“要平坟，就得先给坟里的‘人’找个地儿，而找地儿就得建设公益性墓地。”一位民政系统的资深人士告诉记者，殡葬改革的核心问题在于回归公益。如果没有公益性，殡葬改革永远干不好。各级政府拿钱建设公益性墓地和骨灰堂，建立市、县、乡、村四级网络，这也是殡葬设施建设中最重要的环节。
法治周末记者在采访中了解到，随着火化的大力推行，骨灰处理问题显得越来越重要，如果处理不好，便会严重影响推行火化成果，阻碍殡葬改革工作的进一步深入。
河南省民政厅一位官员坦言，21世纪初，河南的濮阳、洛阳、焦作、新乡等市相继开展了大规模的平坟复耕工作，当地党委、政府和相关部门付出了极大的努力，当时取得了显著的阶段性成果。但由于农村公益性墓地或骨灰堂建设严重滞后，各地均出现了较大反弹，不少平除掉的坟头又重新隆起。
“事实上，政府对殡葬方面的资金投入一直严重不足，导致各地的殡仪馆、公墓、骨灰堂等殡葬服务及配套设施建设严重滞后，各项设备设施不能及时更新改造，普遍存在设备落后、设施不完善等问题。”据这位官员透露，河南省现有的114个殡仪馆，除20世纪六七十年代兴建的54个外，其余均是在1999年《河南省殡葬管理办法》出台后兴建的。
当时，每建一个县级殡仪馆约需资金400万元至500万元，河南省对原有的54个老殡仪馆也分别进行了不同程度的改扩建，省政府为资助各地殡仪馆建设拨付的900万元殡改专项经费，由省民政厅采用以奖代补的形式，原则上以每建一个殡仪馆补助10万元的标准，全部分发给了各县(市)殡仪馆。由于当时各地财政困难，新建殡仪馆所需资金除了省财政的10万元补助和少部分县(市)财政提供部分补助外，绝大部分建设资金由各县(市)民政局自筹，老殡仪馆改扩建资金也全部由各殡仪馆自筹。
“这笔钱，对政府而言，也是不小的负担。对于周口这样传统的农业大市来说，配套资金难以落实。”周口市一位官员说。
“还有一个难点就是殡葬执法难。”这位官员说，殡葬执法涉及丧户和当事人的切身利益，知情者大多是当事人的亲朋好友、左右邻居，不愿或不敢举报，甚至帮助隐瞒。不少人存在侥幸心理，执法部门来查的时候就改正，不查或查处力度一放松，就有人铤而走险，随之而来的就是大家跟风，增加了殡葬执法的难度。
“现在好了，关于由谁强制执行的问题解决了。”周口市民政局一位工作人员说，近日公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》删除了《殡葬管理条例》中“民政部门有权对拒不改正违法土葬、建造坟墓行为强制执行”的条款。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。
河南省今年以来强力推行平坟复耕引发争议，其中的强制或变相强制作法受到诟病。
死人与活人争地的困惑
11月8日，清华大学教授许章润等26位学者发出的联名呼吁书也指出，祖先崇拜是中国民众最为重要的信仰，作为安葬祖先的场所，坟墓不仅是这一信仰的重要物质载体，也是中国人奉行孝道的终极体现和最基本要求。
面对各方面的质疑，周口市平坟复耕的做法仍然得到了民政部及河南省政府的充分肯定，省政府明确提出全省学习“周口经验”。
“这些年，随着工业化的发展，耕地在不断减少，粮食增产的任务逼着河南在耕地上想办法。这也是死人与活人争地引发的困惑。”河南省一位不愿具名的官员对记者说。
公开资料显示，作为我国的传统农业大省和粮食生产核心区，河南一直是全国最重要的粮食生产基地之一，乃国人之“粮仓”。近年来，河南粮食总产量连续6年超千亿斤、连续8年创新高、连续11年居全国首位，在全国农业特别是粮食生产中的分量举足轻重。
2010年春，河南提出中原经济区建设的构想后，同时也担心，如果片面追求工业化和城镇化，大量占用耕地，忽视农业生产，引发农业生产水平下降，粮食生产“滑坡”，则会让中原经济区失去农业的支撑。2011年，中原经济区建设大幕开启，河南当年的粮食产量达到了550亿公斤，占全国的1/10，小麦产量占全国的1/4。2012年，河南省委、省政府提出，在现有基础上，粮食产量再增加100亿公斤，并启动实施高标准粮田“百千万”建设工程——使之成为永久性粮田，确保粮食综合生产能力稳步提高到650亿公斤。
“在耕地不变的情况下，650亿公斤粮食怎么来保障？这是河南全省所面临的一个带有共性的大问题。”据介绍，周口是全国重要的粮、棉、油、肉、烟生产基地，2011年全市粮食总产量达74.7亿公斤，居全省第一位。
与此同时，周口与全省其他省辖市一样，在经济发展中，一大批事关国计民生的重大项目需要占用大量耕地，建设用地供需矛盾日益加剧。河南作为一个人口超过1个亿的大省，人均耕地不足1.1亩。
周口市人口密度更大，素有“九里十三庄”之称，全市人口1238万，耕地总面积1200多万亩，很多县(区)人均耕地不足1亩。
与之形成极大反差的是，全市基本农田内现有坟头300多万个，占用耕地约5万亩。
河南省民政厅社会事务处处长彭国平曾公开对媒体表示，农村不实行火葬或者火化后再土葬立坟头，最直接的危害就是占用良田。
他曾算过一笔账：河南省总人口10800万人，按全国年均人口死亡率6‰计算，全省年死亡64.8万人左右。以2011年的统计来计算，河南省火化率仅58.2%，每年新添坟茔将近40万座，以平均每座坟茔占地6平方米计算，就要占用耕地3000多亩。
“殡葬改革实施多年，火化对城里人来说早已不成问题，但对许多农村人来说却仍是个难题。”不少法律界人士建议，平坟复耕虽然是一个移风易俗的举措，但毕竟涉及到千家万户的传统情感，要在依法进行的前提下，广泛征求各界意见，尊重民意，让群众充分做好思想准备，尽可能弥补法律法规实施中容易出现的纰漏，真正做到水到渠成，迎刃而解。
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