专家认为:我国慈善事业的瓶颈在于立法缺失
2007年04月29日 09:29:40 来源：法制日报
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胡润慈善榜。（资料图片）
“一直以中国公益乐观派自居的我，从来没有像今天这样感到忧虑，而且是非常地担忧。你看看近期的一连串新闻报道：福建的一个非营利组织评奖时，被媒体披露不管企业实际情况，只管收钱，造成恶劣影响；一度被视为公益楷模、中国妈妈胡曼莉，在云南丽江民族孤儿院管理上，被审查出有大量经济问题嫌疑；被视为中国明星投入公益慈善典范的李亚鹏、王菲夫妇，在其嫣然基金管理上，被宋祖德炮轰，被宋认为有资金挪用……这一系列新闻报道后的可怕后果：就是中国的公益组织将会更加如履薄冰，中国公益慈善将面临更加严峻的考验。”
作为2007年中国慈善排行榜把关人，公益时报总编辑刘佑平在接受记者采访时，对存在于慈善领域内的怪现象以及相关法律的缺失，深表遗憾。
迟迟不能出台的慈善事业促进法
据介绍，早在2006年年初，民政部副部长李立国就表示，《慈善事业促进法》已列入国务院今年的立法工作和明年人大常委会审议的安排，目前正处于起草阶段。
而在2007年全国“两会”结束后，从目前全国人大的立法日程上看，这部法律并没有在考虑之中。
我国目前的慈善立法相对滞后，目前只有《公益事业捐赠法》、《红十字法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》等六七部法律法规。
1999年我国颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，国务院的有关政策法规中也规定了向慈善事业捐献可以享受税收优惠等。然而，由于在计划经济时代，社会福利和社会救助等基本上都由政府和国有单位包揽，直到上个世纪80年代，随着我国经济体制改革的不断深入，社会上才出现了许多自愿救助的个人和群体。因此，目前我国的慈善事业与经济和社会发展水平还很不适应。
公益事业、慈善事业是一个志愿事业，离不开健全的法律环境，同时，新型的公益事业在目的、意义、组织形式等方面都与以往有所不同。这一切都对法律法规提出了新的要求，而就目前来看，法规政策的滞后已经构成了制约我国公益、慈善事业发展的障碍。
全国政协委员杨澜曾经提交了一份“关于加快中国慈善立法进程”的建议案，在这份建议案中，她提到：
我国目前的慈善主体不明确，慈善机构体制和管理落后：目前合法的慈善机构都不具备独立的法人地位。登记注册要挂靠一个业务主管单位，而这些主管单位基本上是政府部门或政府授权的组织。这使得慈善机构在法律和行政体系中层次都不高。政府依旧在慈善事业中扮演着主要角色，政府办慈善的现象普遍存在。这不仅大大阻碍了慈善机构的建立和准入，使得慈善机构的数量远远不能满足慈善救助所需；而且造成慈善机构权责不清，效率低下。
对于善款的分配和用途，缺乏有效的监督和信息查询系统。善款的来源、运用和去向等信息不透明，导致慈善机构和捐助活动的公信力不足。
在全球化的今天，国际间的人道主义捐赠、援助成为国际关系中的一个重要方面。公益捐助、慈善事业的意义不仅在于帮助具体的被扶助对象渡过难关，在国家强调努力创建和谐社会的形势下，公益事业无疑对和谐、稳定社会的形成将发挥重要的作用。
人们期待着这部法律的早日出台。
期待《公益事业组织法》早日被提上日程
刘佑平认为，对于慈善事业发展所需要的法律政策环境而言，现有法律、政策尚不足以规范和保护慈善事业的发展，迄今我国尚没有针对性、特定性的专门规范慈善(公益)组织的实体内容的法律与法规条款，包括对慈善组织的性质定位、慈善事业运行的政策规范、监督机制及机构的活动领域(如募捐善款、救助项目开发等)等方面，都缺乏完善、系统的法规政策规范。
即使是已经颁布的有关法律、法规政策，亦因缺乏具体的、可供操作的配套政策而难以落实，如财政部、国家税务总局根据国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》联合下发文件，对向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠的减免税收政策作出了规定，但到底如何操作却没有更加具体的依据。
另外，目前我国慈善组织仍带有某些自由发展或过分依附政府的倾向，很多慈善机构的建设并不完善，甚至有些慈善组织形同虚设，难以充分发挥慈善组织应有的作用。
中国的非营利组织，在民政部正式注册的就有34万多家，据专家的估计，没有民政部正式注册，而是采取在工商部门注册或者干脆不注册的则有10倍于此，即全国有实际的非营利组织400万家左右。如果一个组织按10个人算，就有4000万人从事中国的非营利事业。如果一个组织一年的公益资产是10万元，那全国每年的公益资产就是400个亿。
“请问，一个4000万人每年400个亿的领域，怎么能够不考虑其法律地位即身份问题呢？”刘佑平分析，非营利组织的双重管理结构，成为制约中国公益组织发展的瓶颈，这已是业内专家的共同认识。而这导致的结果就是，数百万家公益组织或者非营利组织，一直处于法律上的尴尬地位，从严格意义上来说他们都还是“非法组织”。
“组织地位没有解决，是导致公益事业发展不快的最大原因。”(记者 张有义)
中国慈善现象调查
据介绍，目前在我国，只有捐款到由国家民政局设立的宋庆龄基金会、红十字会、中华慈善机构三大单位，才可获取捐款额的发票，凭发票可免交税。此外，其他类型的捐款都要交税。
根据《企业所得税法(草案)》第九条的规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额10%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”这项规定让很多慈善家感到高兴，但他们也很疑惑：“什么样的捐赠才叫‘公益性捐赠’？这个名词，并没有清楚的法律解释。”
“中国目前的慈善运作很不规范。我做了十几年慈善，有的直接捐给当地政府或个人，有的通过慈善机构。国家对于直接捐赠没有免税政策。为什么企业家对慈善不积极，这是一个原因。”黄如论也有同感。
作为慈善事业的助推器的慈善榜单有望合三为一
对于众多慈善家来讲，他们目前有三个榜单可供竞争：一个是民政部指导、公益时报编制的中国慈善排行榜；一个是胡润的慈善排行榜；还有一个是福布斯。
4月24日，公益时报总编辑刘佑平向透露，日前，胡润曾经找到他们，表示明年有可能不再编发慈善排行榜，希望能够与公益时报合作。福布斯也有类似表示，认为中国只需要一个慈善排行榜。
慈善事业亟须突破“最后一公里”瓶颈
“最后一公里”是指慈善事业的最后环节，也就是慈善事业的具体运作项目。突破“最后一公里”瓶颈，不是建立更多的硬件设施，而是要构建完善的软件管理，修补税收、审计等相关法律的漏洞。只有这样，才能加快我国慈善事业的发展。
官方审计揭示胡曼莉慈善敛财真相，催生慈善规范。胡曼莉，这位一度被视为中国民间慈善象征的中年女人，因其献身孤儿事业的形象而在中央电视台的公益广告上被称为“中国母亲”。但这个形象在7年前被委托胡曼莉创办丽江孤儿学校的“美国妈妈”张春华推倒了。胡曼莉在两份审计报告中做了手脚，“仅仅是目前审计出来的问题就已经够严重了”。(《南方周末》4月12日)
慈善事业需要重构诚信基础
发展慈善事业有一个极其重要的条件，就是诚信，而这一点恰是制约我国慈善事业发展的一个瓶颈。截至2004年底，我国慈善机构获得的捐助总额大约50亿元人民币，仅相当于中国2004年GDP的0.05%，而在美国这一比例占到2.1%；中国私人捐赠每年10亿元人民币，而2003年美国私人捐款就达2410亿美元，我们与美国存在着7000倍的差距。
慈善事业的发展具有“乘数效应”，它能够通过连锁反应发展壮大，激发社会的爱心，通过爱的力量改变弱势者的生活境况。反过来，如果慈善事业在发展过程中出现问题———尤其是与诚信有关的问题，也会产生相反的“乘数效应”，抑制人们的爱心，制约慈善事业的发展。
把慈善当成一种责任
慈善事业被经济学家称作“社会的第三次分配”。目前我国尚有较多的贫困人口，加之近年来出现的人口老龄化趋势、家庭保障功能弱化现象等，无形中让慈善事业肩负了更多的责任。但不可否认的是，我国的慈善事业还处于初级阶段。比如很多人对慈善事业所知甚少，对慈善组织了解不多，更不要说熟悉参与慈善事业或慈善活动的方式与途径。
